香港國際論壇

余永逸﹕港澳雙城記 派錢的迷思

當香港財爺曾俊華宣布修訂財政預算案，並決定以派錢的方法「還富於民」，大家就開始比較和討論香港與澳門的「派錢」政策（澳門稱之為「現金分享計劃」），它能否維持社會穩定？在此讓我分享個人觀察澳門的派錢經驗。

回顧澳門政府的「現金分享計劃」，就必須從2006年說起，當年5月1日勞動節出現千人上街遊行，抗議貧富懸殊、失業問題、低下階層不能分享經濟高速的成果，最後遊行釀成警民衝突，為澳門特區政府的管治響起警號。在2007年的勞動節的遊行，由於揭發前運輸工務司長歐文龍的巨額貪污案，民眾對澳門政府的不滿可說是到了極點，遊行人士再一次與警察發生衝突，更出現警員鳴槍事件。

為減輕市民對政府的不滿情緒，自2006年起，澳門政府已不斷增加社會福利，尤其是在勞動節前夕，希望減少五一上街遊行的人數，如增加敬老金金額（如香港的生果金）、降低養老金領取年齡至60歲、增建社會和經濟房屋（即香港的公屋和居屋）、學童津貼等，並承諾成立中央公積金計劃，政府會把每年財政盈餘的一部分供款至市民的個人央積金戶口裏。

澳門2008年五一遊行前夕宣布派錢

然而2007年的不愉快經歷，使澳門政府更小心處理2008年的五一遊行，最後決定在遊行前夕宣布「現金分享計劃」，每名永久居民（包括所有兒童和嬰兒）可獲取5000元，非永久居民3000元，政府的解釋是當年的通脹會非常高（年終數字為8.4%），派錢是要紓緩市民在高通脹下的生活壓力，然而澳門的居民大多理解此為澳門政府紓緩五一遊行壓力的措施。同樣地，在2009年澳門政府亦於五一前夕宣布繼續派錢，每名永久居民6000元，非永久居民3600元。無獨有偶，這兩年的五一遊行都相對平和，沒有出現如2006和2007年的警民衝突，但2010年五一遊行又出了亂子，民眾又衝向警察的路障，最後警方要用水炮驅散示威者，弔詭的是當年政府沒有在五一前夕宣布派錢。看似派錢與否與五一的衝突掛了。

實際上，派錢就成了澳門特區政府維持社會和諧的一個重要手段。澳門政府深明自身的弱點，行政效率偏低，政府官員經驗不足，政策的制訂和輸出往往未能達到公眾的期望，制度的建設相對較慢，加上貪腐和官商勾結的指控，唯有依靠福利的派發紓緩市民對政府的不滿情緒。重要的是，澳門政府不會吝嗇，只要有需要，便派到底，直到市民的不滿情緒大減為止。盡量以短期的福利措施去化解市民的怨氣，當然當中還有一些不完善的地方，但政府的目標卻是非常清晰的。

市民對「止痛藥」會否出現抗藥性

如在交通津貼上，澳門政府現時就津貼市民搭巴士，資助金額每程由1.2元至3.4元不等，約為車費的40%至50%，視乎巴士路線而定，而學生和老年人的補貼會更多。每名乘客（不論本地居民與否）只需以「澳門通」（等同於香港的「八達通」）支付車資，就可得到政府的補貼。儘管市民對澳門巴士服務殊多不滿，但政府的巴士費補助措施能有效地減少市民對公共巴士服務的怨氣。前特首何厚鏵亦不斷強調，這些福利措施只是「止痛藥」，減輕市民在經濟高速發展下所面對的困難和痛楚。但問題是市民對「止痛藥」會否出現抗藥性，需要愈食愈多才能「止痛」。

香港政府近年面對社會壓力亦不斷增加社會福利，如就業交通津貼、電費補助、減差餉、生果金和綜援出雙糧、公屋免租兩個月等，但問題是香港政府推出福利措施背後的目的是什麼呢？真的是要紓解民困，又或只是避免因社會的不滿而帶來的政治動員，還是兩者都想兼備？但從結果來看，香港市民看來並不認為政府的措施能真正解困，而避免政治動員也不成功（這份財政預算案就是最好的例子）。

港府制訂福利措施畏首畏尾

可以說，香港政府制訂福利措施實是畏首畏尾，一方面不想違背過去公共理財的原則（如小政府大市場、量入為出、用者自付、公共開支要維持在本地生產總值20%以下等），另一方面又希望能紓緩民眾的不滿和避免政治動員，最後只有彈性地理解現有的公共理財原則，去擴大社會福利開支，但得出來的方案卻搔不癢處。如較早前的交通就業津貼計劃，目的是要鼓勵和協助低收入人士出來工作，還是因為社會壓力才作出一些讓步。這次派錢措施亦一樣，為何不給18歲以下人士，為何不派給非永久居民，他們是否不需要政府的援助，又或是他們不會上街遊行，但結果卻是剛剛相反。最後派錢派福利還是飽受抨擊。

觀乎香港特區政府近年的政策，目標並不明確，而制訂過程如Ian Scott所述是政治性的（註），政府在解決社會問題時，只是跟各主要持份者進行政治角力，而不重理性的過程（問題的確認、可行的方案、公眾的諮詢、政策的推行），只要哪一方得到較多民眾的支持，便能贏取政策的主導權。但這個政治化的政策模式，只會帶來惡性循環，鼓勵持份者進行政治動員，最後可能只會帶來社會不穩，而政府亦只有以派發福利來穩住局面。到頭來，香港的行政體系與正在發展中的澳門公共行政，也沒有太大的分別了。

制度建立重構是根治管治問題良方

或許港澳政府的派錢派福利措施，是北京對兩個特區政策的延續。當香港在回歸後面對金融風暴和SARS的揉搓，北京就以經濟措施去援助香港。同樣地，澳門在回歸初期亦面對經濟衰退的問題，北京亦不斷增加內地訪澳的遊行團，去支援澳門。簡單來說，北京是透過經濟的手段去穩定兩個特區，同樣地，兩個特區政府亦以福利措施，去維持社會的穩定。

但值得留意的是，北京已意識到讓更多的內地人到港澳消費和投資，不是長治久安的做法，並加大力度推動港澳融入內地體系，讓兩個特區尋找發展機會。或許有好一部分的港澳人士並不認同這個融合的方向，但我們必須明白，長期依靠北京的優惠政策亦不是辦法，需要尋找新的發展模式。同樣地，政府長期依靠派錢派福利去維持社會穩定，也不是長久的做法，制度的建立和重構還是根治管治問題的良方。今天的北非和中東就是最寫實的反面教材。

事實上，澳門特首崔世安於去年11月發表新一份的施政報告，決定減少派錢金額至每名永久居民4800元，非永久居民2400元。當然這個刪減並不得到市民的掌聲，政府也沒有相關措施去加大援助有困難的人士，但卻顯示澳門政府開始修正其管治模式。但當香港政府宣布派錢，澳門政府亦開始感到壓力，是否要增加派錢的金額。這或繪出港澳同氣連枝的雙城故事。

預算案一役或許是一個契機

當曾俊華決定派錢的一刻起，或許已表示香港政府無力透過制度的改革去贏取市民的支持。那明年是否要繼續派錢呢？值得留意的是，明年財政預算案的公布應是在特首選舉期間，派錢的問題勢必牽動各候選人的選舉策略和宣傳；對現屆政府來說，是否需要派錢去換取任期最後幾個月的穩定呢？幸好香港的公民社會還是較強，點出香港政府派錢的弊病，希望能作為一牽引力驅使政府走回正軌。

對香港特區政府而言，此財政預算案一役或許是一個契機，讓其能重塑管治上的原則和制度。對民主派而言，最大的得應是能證明免費午餐和派福利不一定是民主體制的特徵，不民主的體制亦需要開倉派米來維持政權的穩定，反對香港民主化的人士或少了一個藉口。

註：Ian Scott, The Public Sector in Hong Kong, （Hong Kong: Hong Kong University Press, 2010）, Chapter 8.

作者是澳門大學政府與行政學系助理教授